作者：高孟潭

我國是世界上地震災害最為嚴重的國家，黨和政府對防震減災工作十分重視，數十年來逐步形成了完整的防震減災工作體系，建立了專門的地震工作隊伍，頒布了《防震減災法》及一系列法律法規(guī)標準；地震監(jiān)測系統(tǒng)遍布全國，地震預警系統(tǒng)建設正在實施當中，我國國內地震事件速報時間已經達到分鐘級，地震預警時間達到秒級，國家建立了“長中短臨”地震預報制度和地震重點監(jiān)視防御區(qū)制度，為地震備災提供了科學依據；形成了以地震區(qū)劃圖、重大工程地震安全性評價和行業(yè)抗震設計規(guī)范為代表的地震災害防御技術支撐體系；形成了以地震災情速報、地震震動圖、地震烈度圖等為代表的震后應急指揮決策技術支持系統(tǒng)；建立了抗震救災指揮部、地震應急避難場所、地震應急儲備庫和地震緊急救援隊等地震備災體系。我國防震減災能力有了實質性的提升。

挑戰(zhàn)巨大要求更高黨的十八大以來，習近平總書記就防災減災救災工作發(fā)表了一系列重要講話，作出了重要指示，提出了“三個堅持、兩個轉變”的明確要求。特別是2018年以來，中央反復強調要防控大震巨災風險，要求具備應對唐山地震和汶川地震那樣的大地震災害的應對能力。筆者認為，如何防控大震巨災風險仍然還處在破題階段，面臨巨大挑戰(zhàn)。

近40年來，我國大地震主要發(fā)生在西部地區(qū)，而歷史上大震頻發(fā)的東部地區(qū)長時間處于平靜狀態(tài)，使得基層與公眾的防震減災意識逐漸淡薄。應該清醒地認識到，未來幾十年東部地區(qū)發(fā)生大地震不是小概率事件，我國有7.5億人口和數百座城市受到大地震的威脅，相當一部分人口集中到了具備發(fā)生大地震構造、歷史上大震頻發(fā)的區(qū)域。地震風險高暴露是我國不得不直面的嚴峻事實。面對大震巨災的威脅，抗震設計標準一直偏低，城鄉(xiāng)建筑和關鍵基礎設施的脆弱性是地震風險的核心問題。由于人口、財富、產業(yè)鏈的高度聚集、關聯，地震造成的威脅越來越具有系統(tǒng)性、復雜性。大地震發(fā)生后，不僅會產生不同災種間的災害鏈，還會在經濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)產生更為復雜的災害鏈，乃至沖擊國家的整體安全。這種危害在東部城市群地區(qū)表現得更為明顯，一旦發(fā)生大地震，會造成關鍵基礎設施毀壞和大量廠房設備、辦公場所功能失效，造成經濟活動長時間停擺、公共服務中斷甚至是社會秩序混亂。

未來大震巨災規(guī)模程度、災害演化復雜性和沖擊影響的系統(tǒng)性，遠遠超出了我們目前所具備的認知和應對能力。應對不力也將會成為導致重大災難的重要原因之一。有關研究表明，即使是全部房屋建筑都達到現行的抗震設防要求和標準，將來某個大城市發(fā)生一次大地震，仍將有超過一半的房屋建筑不能使用，需要安置的人口可能高達數百萬乃至上千萬，我們現有的避難場所不能滿足需求。

多管齊下加強治理防控大震巨災風險必須多管齊下，加強治理。

第一，應發(fā)揮國土規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃在大震巨災風險防控中的核心作用。針對大震巨災風險，劃定發(fā)展紅線，切實解決和控制人口、產業(yè)和關鍵基礎設施在大地震高危險區(qū)的高暴露問題。通過規(guī)劃避災是大震巨災風險防控“最經濟、最有效、最人道”的解決方案，是人與自然和諧共生精神的集中體現。

第二，重新審視和提升抗震設防要求和抗震設計標準，提高抗震設防標準。減少城鄉(xiāng)建筑、關鍵基礎設施和國家經濟系統(tǒng)的大震易損性，有效降低和控制大震巨災的規(guī)模、范圍和復雜程度，加強國家社會經濟韌性與彈性。只有提高抗震設防標準，才能真正科學有效地控制大震巨災風險。

第三，應加強頂層設計和聯動協(xié)同應急能力建設。大震巨災涉及空間范圍大、部門多，沖擊影響大，應重視備災工作頂層政策設計和制度安排，并加強中央和省級層面的能力建設。必須充分發(fā)揮“舉國體制”的制度優(yōu)勢。

第四，大震巨災風險防控工作必須在基層落實。應該以城市、縣域、社區(qū)和企業(yè)為單位，做好大震危險源的識別、巨災風險源的確定、災害情景的構建和利益攸關方責任落實情況清單動態(tài)評估，在此基礎上切實做好防災備災工作，應該“一城一策”“一地一策”提出解決方案，付諸實際行動。防震減災工作在基層的落實一直是軟肋。大應急體制下，如果處理不當，可能成為大震巨災的風險源。

第五，需要主動作為，投入大量的人力和資金。應該制定長遠目標，成為國家長期政策，穩(wěn)步扎實推進，并落實到每個部門的日常工作安排中。大震巨災風險防控是非常復雜且難度極大的任務，“短期行為”和“空洞口號”將會適得其反。

第六，公眾廣泛參與是防控大震巨災風險的關鍵。公眾是大震巨災的終極受害者，大地震不僅嚴重威脅人們的生命安全，還嚴重威脅人們的財產安全和生計安全。據2019年央行的調查，我國城市居民財產70%為房屋。大地震中房屋損毀會造成家庭數百萬元甚至上千萬元的損失，造成大量“城市貧民”。應加強防震減災科普宣傳，讓廣大公眾對大震巨災風險有充分的認知，自覺關注、參與并監(jiān)督各級政府部門推進的大震巨災風險防控工作。

（作者單位：中國地震局地球物理研究所）